Las regiones y la política exterior

Columna de opinión Fundación Foro de Los Ríos. Abogado Juan Pablo Glasinovic Vernon,

En un mundo globalizado, participan distintos actores en el ámbito de las relaciones internacionales. Además de los estados, que sin duda son el actor principal, intervienen los organismos multilaterales, las ONGs e incluso las personas como tales. Pero también a nivel del propio estado, en las últimas décadas se ha ido produciendo una descentralización en distintas latitudes, en la implementación de la política exterior. Este fenómeno se conoce como paradiplomacia, concepto que se refiere a las relaciones internacionales realizadas por los gobiernos no-centrales, subnacionales, regionales o locales, con el fin de promover sus propios intereses.

Este proceso comenzó a ser objeto de estudio en los años ochenta del siglo pasado, en función de su desarrollo inicialmente centrado en Europa, pero también con avances relevantes en América.

Por la misma naturaleza dinámica de las relaciones internacionales y el sustantivo progreso de las comunicaciones y del transporte, el otrora rol de intermediación y decisión casi absoluto de los gobiernos nacionales fue cediendo espacios a otras instancias, especialmente a las regiones y municipios.

A modo de resumen sobre qué acciones de relacionamiento internacional son las más comunes en materia de paradiplomacia, podemos reseñar el envío de delegaciones municipales o regionales en las visitas oficiales; firma de acuerdos, memorandos de entendimiento y otros instrumentos por alcaldes y gobernadores; participación en foros internacionales “locales” como congresos de ciudades; y el establecimiento de oficinas de representación permanente o delegaciones en el extranjero. 

La paradiplomacia ha posibilitado tener una política exterior más inclusiva y diversa, lo que, no obstante tener sus dificultades, especialmente en lo que a coordinación se refiere, ha dinamizado las relaciones vecinales y paravecinales. 

Los gobiernos centrales y los ministerios de relaciones exteriores en la mayoría de los casos han sido reacios a este tipo de actividades, por temor a que la política exterior nacional pierda su unidad de propósito. Pero, aunque es un riesgo siempre presente, la experiencia nos muestra que en la gran mayoría de los casos la coordinación y complementariedad han funcionado bien, sumando positivamente. Está claro que tanto el nivel central como el local deben hacer un esfuerzo en materia de comunicación y coordinación, y existen varios mecanismos para ello. En el caso de Chile, están las Unidades Regionales de Asuntos Internacionales (URAI) en los gobiernos regionales, y en el Ministerio de Relaciones Exteriores está la Dirección de Coordinación Regional. Esta unidad es responsable de apoyar y colaborar activamente con las iniciativas de gestión internacional de los Gobiernos Regionales, Gobernaciones Provinciales y Municipios del país; manteniendo una relación de trabajo permanente con sus autoridades.

Aunque en relación a otros países de la región, y especialmente a los federales, Chile ha tenido un desarrollo más modesto de la paradiplomacia, algunas ciudades y regiones están apreciando el valor de esta para temas tan diversos como la promoción del turismo, el intercambio comercial o el desarrollo de infraestructura transfronteriza.

Quizá la instancia donde más se ha articulado la participación de las regiones chilenas en materia de política exterior, es en los comités de frontera e integración. Estos comités operan con nuestros 3 vecinos: Argentina, Bolivia y Perú. Pero sin duda que los más antiguos y participativos son aquellos con Argentina, país con el cual compartimos una larga frontera con varias regiones y provincias vecinas entre sí.

Estos comités con Argentina se fueron estructurando en 8 zonas geográficas, de Norte a Sur, y se fueron diversificando en relación a los temas abordados y a sus integrantes. Tanto así, que este dinamismo fue reconocido en el Tratado de Maipú de Integración y Cooperación suscrito el 2009. Este tratado tiene un capítulo de participación subestatal, lo que es algo pionero en materia de paradiplomacia dentro del abanico de nuestros acuerdos. Allí se consolidó el cambio de carácter de los comités, los cuales pasaban a ser “foros de encuentro y colaboración entre los sectores público y privado de las provincias argentinas y regiones chilenas para promover la integración en el ámbito subnacional, con el apoyo de los organismos nacionales, provinciales, regionales y municipales” y que inclusive podían proponer directamente iniciativas conjuntas a la Comisión Binacional de Cooperación Económica e Integración Física y a la Comisión Binacional de Comercio, Inversión y Relaciones Económicas.

Este reconocimiento del rol que juegan las regiones y sus habitantes en las relaciones vecinales tiene y tendrá consecuencias muy importantes. Es indudable que las percepciones, problemas e intereses suelen diferir entre el nivel subnacional y el central. Lo que a nivel nacional puede tener una racionalidad, como cerrar un paso fronterizo para camiones para obligarlos a pasar por otro, puede tener un impacto negativo en la zona afectada, como generar una baja en las ventas del comercio, hospedaje, talleres mecánicos, etc. Sin la retroalimentación subnacional, la política exterior arriesga con divorciarse del sentir de ciertos territorios, además de no considerar algunos elementos para su determinación, lo que luego puede afectar su implementación.

Con la profundización del proceso de descentralización, que por primera vez en nuestra Historia incluirá la elección de gobernadores, las regiones adquirirán más importancia como actores de la relación vecinal.

Aunque la legislación no contempla atribuciones en materia de política exterior para los gobernadores, es indudable que su capital político, derivado de la legitimidad de las urnas, les otorgará un rol en la materia. Más aún porque en Argentina ya hay gobernadores provinciales, los que son actores relevantes en materia de integración binacional.

La nueva figura del gobernador, que en el papel tiene atribuciones más bien restringidas en todo orden de cosas, tendrá que hacerse un espacio en el ejercicio de sus funciones. En un país extremadamente centralizado como el nuestro, costará romper inercias y paradigmas, pero confío en que se avanzará en esa dirección, sin vuelta atrás.

En esa línea la política exterior experimentará una ampliación de sus actores formales, además de una mayor “democratización”. Si hasta la fecha su iniciativa radica en el Poder Ejecutivo, pero con una influencia cada vez mayor del Congreso, ahora deberá considerar a los gobiernos regionales, los que pujarán por instalar sus prioridades e iniciativas en la agenda nacional de política exterior.

Será sin duda un proceso muy interesante de seguir y estudiar, lo que debiera derivar en cambios institucionales en un futuro no tan lejano.

Mientras tanto sería interesante observar y estudiar lo que ha ocurrido en otros países de la región en la materia, y particularmente en Argentina, para acelerar los aprendizajes y prevenir errores.

Abogado Juan Pablo Glasinovic Vernon, 
Fundación Foro de Los Ríos.